南宁市承接东部产业转移中

基于产业链整合的政策转型研究 

民建南宁市委课题组

【摘要】“承接东部产业转移、实施嵌入式产业发展、提高区域综合竞争力”是市委市政府结合南宁市的地缘优势提出的发展战略。本课题组成员通过分析南宁市近年来出台的有关承接东部产业转移的政策文件，并分赴南昌、玉林以及南宁等地工业园区的进行实地调研，获取大量一手资料并进行对比分析，拟就南宁市在承接东部产业转移在政策导向上存在的问题进行剖析，以期为政府决策提供参考。

近年来，为了促进经济发展，广西壮族自治区人民政府将广西定位为广东的“后花园”，强调在两广合作中广西要发挥区位优势、资源优势和政策优势，主动承接广东经济辐射，借粤兴桂，实现双赢。作为首府城市的南宁，也适时提出“承接东部产业转移、实施嵌入式产业发展、提高区域综合竞争力”的发展战略。然而令人困惑的是，尽管政府出台了不少承接产业转移的相关政策，但多年以来南宁承接东部产业转移始终处于“只见项目，不见产业”的“企业转移陷阱”中，无法将本地资源优势转化为产业优势、无法形成具有自我发展能力的优势产业，政策绩效不明显。那么，为什么这些政策没有实现产业培植的预期目标呢？如果现有政策与培植产业目标相偏离，其政策转型的基本方向、内容又是什么呢？本研究拟就这些问题作出解释，以期为政府决策提供参考。

一、优势产业培植与区域自我发展能力的提升

区域经济是国民经济的基本单元，在经济生活中具有相对独立性和能动性，是功能较为完备的综合性经济体系。区域经济发展是区域经济社会综合实力的重要体现。区域经济发展需要产业支撑，充分利用区域条件培植区域优势产业，提高区域自我发展能力，是区域经济发展的必由之路。

（一）优势产业培植：区域自我发展能力提升的基本条件

区域间经济发展水平的差异形成的“梯度”在国际和国内经济中都是一种现实的存在。但是，这种“梯度”并不意味着落后的区域将永远落后，“梯度”会随着条件改变而改变，经济发展趋势是不断将“梯度”低端的边缘区域变成经济中心。就中国而言，西部地区处于经济落后的“经济边缘”，这种状况如果不加以改变，后果将危及中国整体的经济政治稳定发展。而改变西部地区的落后状况，或者说，改变西部地区“经济边缘化”的状况，一方面依赖于国家加快西部发展的有关政策和条件，但更重要的一方面，是依赖于作为内因的西部地区自我发展能力的提升。

产业是区域经济增长的载体，区域自我发展能力的提升，首先就是培植区域优势产业。在市场经济条件下，任何一个地区的经济发展都是由其具有优势的产业发展所决定的，这是因为：

1、区域优势产业的培植，是将区域资源优势转变为经济优势和动态的市场竞争优势的基本路径。产业培植是形成支撑区域经济发展的“支点”。区域经济竞争力是这种“支点”创新和升级的能力，区域经济竞争力决定于该区域有无一些独具特色的具有竞争优势的产业。没有哪个区域能在所有的产业部门都获得区域竞争的成功，各区域只能在自身具有特色的产业中获得区域竞争优势。

图1：波特的区域竞争优势菱形构架

按照波特的观点，区域产业能否获得竞争优势，取决于四个基本因素和两个附加因素（如图所示）： （1）生产要素状况，即生产某种产品所需要的各种投入要素，包括自然资源、人力资源、资金资源、基础设施等生产要素的数量、品质和专业化程度；（2） 需求条件，指区内市场对某种产品和服务的需求；（3） 相关的和支撑的产业，指前后相关联产业的竞争优势；（4）企业策略、结构与竞争，区域的管理体制对企业的战略、组织、管理和竞争。这四个基本因素构成了一个区域在区际市场竞争方面所特有的结构。此外，机遇和政府的作用这两种附加因素对以上四个基本要素的影响也是至关重要的。机遇可以打破现有的竞争环境结构。政府的作用主要表现在通过制定有关的制度和政策来影响该产业区际竞争力的四个基本因素。机遇和政府的作用不是直接影响产业区域竞争优势，而是通过对四个基本因素的影响来间接实现的。

以上分析表明，区域资源优势仅仅为区域竞争力的提升提供了可能，但其本身并不是经济优势，资源优势能否变成现实的经济优势，必须依托一定的产业才能完成。区域优势产业本身就属于资源配置范畴，表示某一区域在某种产业总量中具有较高的优势，区域优势产业的培植，是市场经济条件下区域产业分工的必要条件，也是形成区域产业竞争力的基础。

2、区域优势产业的培植，是促进区域内各产业间分工协作，优化经济结构的基本路径。从内涵上看，区域优势产业的生成，主要是由于区域资源禀赋的差异、规模经济的要求和区域分工协作关系的深化。随着社会分工的细化，没有任何一个区域可以在所有的产品和服务提供上都具有优势，分工经济是当今经济结构的显著特征。分工经济体现的专业化协作关系，是区域经济发展的内在推动力。因此，引导地区充分利用自然条件、社会经济条件来培植区域优势产业，不仅能提高生产能力，增加就业机会，而且伴随着资金注入、技术水平提高和先进管理经验扩散，产业劳动生产率和创新能力会大大提高，而且是在市场机制有效配置资源的前提下不断加深产业间分工协作，促进区域经济结构的优化升级的必然要求。

3、区域优势产业的培植，是促进区域规模经济实现，降低区域发展社会成本，提高区域经济发展质量的基本路径。形成产业的微观主体是企业，但并不是一个个毫不相干的企业的简单叠加。在当今社会分工不断细化的背景下，没有任何一种产品或服务可以由一家企业完全提供，企业在提供产品的过程中，必然受到其自身能力和与其相关的上下游企业的制约，这些上下游企业就形成了产业链。区域产业竞争，已经超出了单个企业自身的能力和范围，依靠一个企业难以获得产业竞争优势，单个企业竞争逐渐被产业链竞争所替代。相关企业在同一区域的聚集形成产业后，有利于降低信息搜寻成本和交易成本，增强地方的产业集聚能力和配套能力，从而形成完整的产业链体系，并最终通过产业聚集的规模效应扩大经济总量，提高经济实力，繁荣区域经济。

（二）产业链整合：区域自我发展能力提升的战略视野

产业链描述的是企业内部或企业之间为生产最终交易的产品或服务所历经的增加价值的活动过程，这一过程涵盖了商品（产品或服务）从原材料到最终消费品形成的所有阶段。如前所述，随着社会分工的发展，现代企业的竞争逐步演绎为企业所加入的产业链之间的竞争。正因如此，产业链整合对于企业竞争有着十分重要的意义。“整合”即意味着一体化，也就是将原来分散的企业根据产业链条分工协作关系，通过整合形成整体，改善企业运作效率，提高这个产业链的运作效能，使其竞争优势能建立在产业链释放的整体效率基础上。

传统产业链上下游之间的联系主要表现为产品的投入产出联系，故称为产品链，上游企业的产品是下游企业的投入，上下游企业形成紧密的产业配套关系。产业链上下游企业的空间聚集，实现了交易成本的节省和聚集效应的产生，这就是产业链的整合效果。传统产业链整合重视有形产品的联系，通过同类企业兼并的横向整合，或者将具有产业属性的企业进行一体化的斜向整合，或者垂直纵向一体化的整合，来控制产业发展风险。传统产业链上的企业力图整合吸收外界的知识和能力，并努力将其内部化，以形成自己的核心竞争力。因此，产业链内的企业之间（供应商、制造商、分销商）是竞争而非合作关系。

产业链处于不断的变革中，在新技术经济条件下，原有产业链中企业之间的关系发生了巨大的变化，这种变化是由产业分工变化引起的。新的分工已经从线性的生产工序、生产工艺的分工发展演变成为网络功能分工，即“模块化”。模块是指可组成系统的、具有某种确定独立功能的半自律的子系统，可以通过标准的界面和其他同样的子系统按照一定的规则相互联系而构成更复杂的系统。例如，电脑、数码相机、MP3、手机、打印机等产品，并不是按照传统产业链中产品关系形成产业链，但是，在统一的USB接口下，这些产品实现功能性整合。与传统产业链的线性关系不同，模块之间的联系不是简单的线性关系，而是纵向和横向关联交织的网络关系，形成网状产业链，在网状产业链中，企业联系的基础是知识，知识整合是产业链整合的基础。

由于知识溢出具有报酬递增性质，一定地域范围内，同一产业部门或不同产业部门某一行业中具有竞争力的企业及其相关企业，按照一定的逻辑关系和时空关系，联结成具有价值增值功能的链网式企业战略联盟，可以极大地提高区域自我发展能力，因为第一，产业链整合可以增加产业中各相关企业协调度，提高生产效率。产业链向上游延伸一般使得产业链进入到基础产业环节或技术研发环节，向下游拓展则进入到市场销售环节。接通了断环和孤环，使得整条产业链产生了原来所不具备的利益共享、风险共担方面的更多功能，改善相关企业的协调性，更利于产业、优势产业的培植。第二，产业链整合将衍生出一系列新兴的产业链环，增加产业链附加价值，提高相联产业紧密度，促进区域产业培植，提升产业竞争力。第三，产业链整合会促进分工的深化、协调，强化产业整体功能。产业链条分工的细化、深化，更能增强产业内知识共享，分工协调，减少交易成本，获得递增报酬，将企业内的竞争优势转化为产业链的竞争优势，将企业间的竞争转化为产业链之间的竞争，进而强化产业整体功能，提高产业核心竞争力，促进区域经济发展。

二、南宁市承接东部产业转移政策及其绩效评估

（一）政策内容

为了加快南宁市经济发展，南宁市将承接东部地区产业转移作为重要的战略举措，并制定了一系列相关政策，加快了承接东部产业转移的步伐，逐步建立起一套完整的承接东部产业转移政策体系。这些政策以“招商引资”为核心进行设计，围绕如何鼓励招商引资活动、如何为招商引资引进企业提供良好的环境展开，具体如表1所示。

表1：南宁市承接东部产业转移政策要点（2001－2006）

（续表）

（续表）

（资料来源：《南宁市重大政策文件选编》2001～2006）

以上政策的关注点主要有如下几个方面：

　  1、总量扩张：承接产业转移的主要目标

实现经济总量扩张是南宁市承接东部产业转移政策的目标指向。在此战略目标的指导下，产业转移项目的资金绝对数额受到极大的关注，政策制定了以绝对资金量为基准的年度招商引资目标，与此同时，引进企业的数量也在关注之中。在“百企入邕”专题招商活动中，就有将企业个数作为招商活动的目标的规定，而对这些企业之间的产业属性和产业关联性则相对忽略。

2、招商引资：承接产业转移的主要手段

在《中共南宁市委、南宁市政府关于推进承接产业转移工作的实施意见》中，明确将指导思想定为“以招商引资为手段，创新承接转移的思想观念、体制观念、方式方法，加快产业承接”。因此，招商引资成为承接产业转移工作的重中之中，南宁市政府各部门相继出台了《南宁市承接东部产业转移招商引资工作方案》、《南宁市赴珠三角等地大规模产业招商活动方案》，并成立专门的招商促进局管理招商引资工作，土地使用、税收优惠、政务环境、基础设施等均围绕招商引资企业来展开，甚至将招商引资任务指标层层分解，形成一种“走出去”、“请进来”的“全民招商”氛围。

3、资金导向：承接产业转移的门槛标准

在“招商引资”的指导思想下，配合承接产业转移的目标设定，政策在招商门槛、招商激励等方面进行了相应的规定。在这些招商引资的政策中，无论是土地优惠门槛、资金扶持门槛还是跟踪服务门槛都用项目资金绝对数额作为唯一的限制标准和门槛，高于限制标准的“大企业”和“大项目”才有资格享受土地优惠、资金扶持和政府领导的特殊跟踪服务照顾。当然，对于招商引资贡献的评价，也是依据引进资金额度大小，政策的“资金导向”十分明显。

　  4、工业园区：承接产业转移的主要载体

在《实施意见》中，明确提出要把开发区和工业园区（工业集中区）打造成承接产业转移的主要平台，这个平台同样要服务于“总量扩张”、“招商引资”的目标设定，在《南宁市人民政府关于进一步加快工业园区（开发区）发展的若干意见》中，尽管也强调园区要突出特色，但手段明确为“招商”和“大项目、大企业”，力图通过强化招商引资工作力度，以引进的大企业、大项目为龙头来实现工业园区优势产业的培植。

（二）政策倾向

在总量目标的影响下，相关政策在执行过程中出现了以下明显倾向：

1、重招商数量，轻招商质量

从招商引资项目的行业分布看，2004－2006年引进的项目广泛散布于几十个行业：农副食品加工业、船舶制造业、 电子设备制造业、肥料制造业、　酒精制造业、汽车配件制造业、日用化学产品制造、软饮料制造、水泥制造业、饲料加工业 、陶瓷制品制造业、通信设备制造业、屠宰及肉类加工、有色金属加工业、 照明器具制造、植物油加工、建筑专业设备制造业、冷冻饮品及食用冰制造、食品生产专用设备制造、办公设备制造业、包装容器制造业、保温/制冷材料制造业、玻璃制品制造业、采矿业、茶叶加工业、电气机械及器材制造业、电子产品制造业、电子设备制造业、电子元件制造业、房屋和土木工程建筑业、纺织业、非金属矿物制品业、肥料制造业、废弃资源回收加工业、工艺品及其他制造业、黑色金属冶炼及压延加工业、化学原料及化学制品制造业、机电设备制造业、家电制造业、家具制造业、建筑材料制造业、酒制造业、摩托车制造业、木材加工业、农副食品加工业、软件业、软饮料制造业、石油加工业、食品/医疗专用设备制造业、食品制造业、水电供应业、塑料制品业、通用设备制造业、玩具制造业、橡胶制品业、消防器材制造业、信息技术、畜牧业、医疗专用设备制造业、医药制造业、印刷业、有色金属冶炼及压延加工业、造纸及纸制品业、制糖业、专用设备制造业等行业。可想而知，如之多的行业属性，除了能说明南宁市初步建立了“小而全”的工业体系之外，随之而来的担忧就是这些项目本身的弱质性及其分布的无序性。比如：

（1）2004年－2006年上马的24个纺织项目分别属于24个企业在南宁的9个县（区）、开发区的投资行为，其中永新2项，横县4项，邕宁3项，宾阳3项，上林7项，隆安1项，城北1项，江南1项，武鸣1项，其他1项；并且中小项目居多，合同引进资金额1000万元以下的12个（最小才108万），2000万以下的7个，5000万元以下2个，5000万元以上的仅3个。

（2）2004年－2006年上马的43个建筑材料及装饰材料制造项目分别属于43个企业在南宁13个县（区）、开发区的投资行为，其中宾阳3项，横县4项，华侨1项，江南7项，经开2项，隆安6项，马上2项，青秀1项，武鸣2项，西乡塘7项，相思湖1项，兴宁5项，永新2项；同样这43个项目中中小项目居多，其中合同引进资金额1000万元以下的31个（最小的才50万），2000万元以下2个，5000万以下的5个，5000万元以上的5个。

（3）2004年－2006年上马的30个塑料制品项目分别属于30个企业在南宁10个县（区）、开发区的投资行为，其中宾阳1项，华侨2项，江南10项，经开3项，良庆1项，隆安2项，武鸣3项，西乡塘6项，永新1项，其他1项；同样这30个塑料制品项目中中小项目居多，其中合同引进资金1000万元以下的15项（最小的才50万），2000万元以下的4个，5000万元以下的8个，5000万元以上的才3个。

不可否认招商项目数量确实很可观，这些项目也在一定程度上促进了地方经济的发展，带来了一定的税收和就业。但是，从以上数据我们很明显的看到，这些项目对整合南宁市原有的产业帮助不大，更何况如此参差不齐的项目散乱地分布在各个县（区）和开发区，导致基础设施不能共享，企业的管理成本难免会居高不下，产业集群的效应难以发挥，更不用说这些项目是会带来一定程度上的环境污染问题。

相比之下，苏州高新区的成功案例给了我们很好的启示：苏州高新区共有9大产业门类（电子通讯类，纺织、造纸、包装类，服装类，工艺类，化工、塑料类，建筑材料类，生物医药类，食品类，物流、金融、咨询等服务业）。就拿电子通讯产业来说，园区开发建设以来共引进电子通讯类企业244家，这244家企业围绕着电脑、照相机、摄像机、映象机、打印机、多媒体音响、IC智能机、小型家电产品等电子通讯产品开展专业化的分工与合作，园区里涵盖了这些产品的研发、设计、中试、制造，以及材料、元器件的供应的全过程，并且产品包装、物流等服务都能在园区内部迅速完成。如此众多的企业紧紧围绕着产业链的各个环节细化分工，拉长了产业链，不仅在苏州高新区内形成了颇具竞争力的电子通讯产业集群，更重要的是，他们的产品做大做强了，不仅畅销国内，还大量出口东南亚、欧美等国际市场。

2、重企业招商，轻产业配套

 课题组在南宁高新区和玉林经济开发区进行实地调研，了解了两地产业发展的现状，应该说南宁高新区近几年的招商引资工作成效显著，2004年－2006年南宁高新区工业园主要投资项目49项（包括投产项目和在建项目），其中2004年12项，2005年9项，2006年28项。项目总投资规模也比较大，其中2004年8.0亿元，2005年6.4亿元，2006年15.6亿元。但是，这49个大项目，涉及机电、建材、生物制药、电子器材、机械设备及汽车配件、通讯器材、计算机软件、房地产、食品加工、能源、包装印刷等10多个行业，由于高新区没有给其提供相关产业配套，这些企业落地后变成一个一个的独立企业，企业之间关联不起来，产业集聚度低，使园区缺乏产业配套和产业链条的有效衔接，造成工业用地产出率偏低。据了解南宁高新区的工业用地产出率明显低于南昌高新区，成都高新区，苏州高新区。另外，也导致了园区的企业生产成本较高，竞争力下降。可以说，南宁高新区产业聚集度低和产品配套能力弱已经直接影响着高新区的工业效益和可持续发展。

相对而言，玉林经济开发区却有比较好的做法，虽然在经济总量上，玉林经开区目前还远远不及南宁高新区。2005年燕京啤酒10万吨生产线落户玉林经开区，经开区特事特办，抓紧产业配套建设，并且积极鼓励原有的企业围绕着啤酒瓶、啤酒盖、印刷等环节为燕京啤酒配套，不仅使燕京啤酒在玉林乃至广西扎了根，还使玉林原来几家濒临倒闭的玻璃厂、印刷厂起死回生，同时，借助玉柴集团强大的的物流支持，使燕京啤酒在玉林创造了其企业发展史上当年开工建设、当年投产、当年获益的神话，2006年又一条年产10万吨啤酒的生产线竣工投产，2007年又追加第三条年产15万吨的生产线。燕京啤酒在玉林的成功离不开玉林企业的高质量的产业配套，同样，燕京啤酒的成功有带动并且促进了玉林经济的发展，两者走入了良性循环的轨道。

3、重招商活动，轻产业链整合

前面已经提到南宁市各级各部门非常重视招商引资工作，花了很大的力气，实行多样化的“主动招商”，甚至可以说是“全员招商”，采取了非常灵活的招商形式——“分队招商、中介招商、委托招商、驻点招商、亲缘招商、以商招商、网上招商”， 扩大招商规模。合同引进资金有了很大的突破，但是南宁市却很少有在广西比较响亮的工业品牌，更不用说全国和国际市场了。这是为什么呢？我们知道现代化的大生产要求分工的细化和合作的有效性，而南宁市的企业还是中小企业居多，并且行业分布广泛，地域分布不集中，企业之间相互关联性不高，致使主导产业带动能力不强。

（三）政策绩效

1、有一定的总量扩展效果

南宁市非常重视承接东部产业转移工作，招商引资取得了相当的成绩，全市实际利用内、外资总额在全区各地级市中连续几年名列第一位。2004－2006年，南宁市累计吸引东部地区投资项目865个，项目总投资592亿元，实际到位资金213亿元；2007年1－6月，全市共引进内外资合同项目471个，合同引进资金287亿元，实际到位资金137亿元，其中东部地区投资项目146个，合同引进资金144亿元，实际到位资金61亿元。这些项目大多分布在全市各个工业园区和工业集中区内，目前全市共有工业开发区、工业集中区19个，其中自治区级以上的7家，2006年这7家工业开发区累计实现工业总产值179亿元，占全市工业总产值的28％，成为南宁市经济发展的重要支撑。

2、产业培植绩效较差

（1）产业集中度低。自治区以上级别工业园区是承接引资项目的主体，即便在这些园区内，产业特征也不明显，没有出现良好的产业聚集效应，园区投资密度和产出率偏低。如表2所示。

表2：南宁市自治区以上级别工业园区基本情况（2006）（单位：平方公里，亿元）